Abstract: Con ordinanza n. 31647/2025, la Corte di Cassazione si è nuovamente pronunciata sul regime di tutela del consumatore finale in materia di addizionali provinciali sulle accise dell’energia elettrica. In particolare, i giudici di legittimità hanno confermato il riconoscimento di un “doppio binario” di tutela al consumatore finale in base al quale l’azione diretta nei confronti dell’Erario è facoltativa e supplementare rispetto a quella derivante dall’azione verso il fornitore, anche in caso di fallimento di quest’ultimo.

I. La vicenda esaminata dalla Corte di Cassazione trae origine dall’impugnazione del decreto con il quale il Tribunale di Roma aveva ammesso il consumatore finale al passivo del fornitore dichiarato, nelle more della richiesta di rimborso, fallito. La curatela ha tuttavia sostenuto che, in presenza di una procedura concorsuale, il consumatore dovesse necessariamente rivolgersi direttamente all’Erario, richiamando l’orientamento giurisprudenziale consolidato che distingue tra il rapporto tributario, intercorrente tra fornitore ed Erario, e quello civilistico tra fornitore e consumatore. In precedenti arresti[1], la stessa Corte aveva infatti affermato che il ricorso diretto all’Erario è ammissibile solo quando l’azione contro il fornitore risulti oggettivamente impossibile o eccessivamente difficoltosa, come, per l’appunto, in caso di fallimento del fornitore.

La questione, dunque, non attiene all’esistenza del diritto al rimborso – ormai consolidatasi a seguito della sentenza n. 43 depositata il 15 aprile 2025 con cui la Corte Costituzionale ha sancito l’illegittimità costituzionale dell’addizionale provinciale all’accisa sull’energia elettrica di cui all’art. 6 del d.l. n. 511/1988 “per violazione degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 1, paragrafo 2, della direttiva 2008/118/CE” (sul punto, si rimanda ad un precedente approfondimento) –  quanto invece alla possibilità per il consumatore finale di agire tanto nei confronti del fornitore quanto nei confronti dell’Erario.

II. Ed infatti, la Corte, dopo un excursus giurisprudenziale anche di matrice eurounitaria, afferma che la questione rilevante per la soluzione del caso di specie, è quella

“relativ[a] all’azione “diretta” del consumatore verso l’Erario e sui connotati che la caratterizzano, per poi declinarne la portata nel caso di decozione economica del fornitore che già costituiva proprio una delle ipotesi “eccezionali” individuate dalla Corte di Giustizia e che lo stesso ricorrente invoca a sostegno delle proprie ragioni”.

Merita brevemente ricordare, infatti, che la Corte di Giustizia dell’Unione Europea con sentenza dell’’11 aprile 2024, causa C-316/22 (Gabel Industria Tessile Spa, Canavesi Spa Convenute A2A Energia Spa, Energit Spa, Agenzia delle Dogane e dei Monopoli), a seguito del rinvio pregiudiziale disposto dal Tribunale di Como, ha: a) ribadito la pacifica inefficacia orizzontale della Direttiva; b) ammesso la facoltà per il giudice nazionale di disapplicare la Direttiva e riconoscere, “conformemente ad una facoltà riconosciutagli dalla normativa nazionale”, il diritto del privato di vedersi restituire dal fornitore le addizionali versate; c) riconosciuto la legittimazione dell’utente ad agire direttamente nei confronti dello Stato solo in una “situazione come quella di cui ai procedimenti principali”, (par. 36) in cui il giudice nazionale ritenga di non poter riconoscere il diritto al rimborso delle addizionali “in ragione dell’impossibilità di invocare in quanto tale una direttiva in una controversia tra privati”.

In altri termini, la CGUE, anche con la successiva sentenza C-645/23, anch’essa richiamata nella sentenza in commento, ha inteso approntare, in astratto, una tutela per il consumatore che ipoteticamente non possa azionare il diritto alla restituzione delle addizionali verso il fornitore in quanto la legislazione e la giurisprudenza nazionale non gli consentono di disapplicare la norma istitutiva dell’addizionale in forza della (sola) inefficacia orizzontale della Direttiva.

Richiamati detti principi, la Corte di Cassazione afferma che:

“Ciò che preme qui sottolineare è che, nella sostanza, la Corte di giustizia ha confermato chiaramente che l’azione diretta del consumatore verso l’Erario è solo “facoltativa” ossia “alternativa” rispetto alla domanda di restituzione da indirizzare al fornitore.”

E che:

“la Corte di Giustizia ha individuato, […] il presupposto in forza del quale – a prescindere dalla normativa statale e a tutela del principio di effettività – tale azione “diretta” è esperibile dal consumatore, evidenziando, ancora una volta, che tale modalità è predicabile “qualora tale rimborso si rivelasse impossibile o eccessivamente difficile da ottenere rivolgendosi ai fornitori interessati poiché, in tale caso, il principio di effettività esigerebbe che il consumatore finale sia in grado di rivolgere la propria domanda di rimborso direttamente allo Stato membro interessato (v., anche: sentenze del 15 marzo 2007, Reemtsma Cigarettenfabriken, C-35/05, EU:C:2007:167, punto 41, e del 26 aprile 2017, Farkas, C-564/15, EU:C:2017:302, punto 53)”.

E proprio sulla base della giurisprudenza unionale appena citata, gli ermellini giungono alla conclusione che non esiste un obbligo per il consumatore di agire direttamente nei confronti dell’Erario essendo stata sempre la questione dell’azionabilità diretta del diritto di ripetizione dell’indebito ex art. 2033 c.c. considerata come:

“una ulteriore “facoltà” accordata a colui che aveva materialmente subito l’esborso dell’imposta non dovuto”.

Conclude quindi la Corte che al consumatore finale va accordata:

“una tutela facoltativa e supplementare rispetto a quella derivante dall’azione verso il fornitore e proprio la menzione dell’insolvenza del somministratore tra i casi in cui sarebbe possibile avvalersi di tale azione “diretta” conferma che ciò non vale ad immutare la situazione giuridica del cliente somministrato che non è in alcun modo obbligato alla scelta dell’azione diretta di rimborso (rectius, di ripetizione dell’indebito) nei confronti dell’Erario.”

In altre parole, con la pronuncia in commento si sancisce quale principio generale – e quindi indipendentemente da declaratorie di incostituzionalità o dall’impossibilità di invocare l’applicazione diretta di una direttiva – quello per cui al consumatore finale è garantita una duplice tutela: da un lato può sempre agire nei confronti del fornitore attraverso l’ordinaria azione civilistica di ripetizione dell’indebito, possibilità non pregiudicata anche in casi di fallimento del fornitore, dall’altro invece può agire direttamente nei confronti dell’Erario.

III. Tali conclusioni confermano, quindi, l’interpretazione già resa in un precedente approfondimento (cui si rimanda qui) dell’ordinanza n. 24373/2024 della stessa Corte secondo cui l’affermazione per cui dalle pronunce della CGUE sopra richiamate imponeva una “rilettura del perimetro di esplicazione della legittimazione straordinaria del consumatore finale nei confronti di ADM in tema di addizionali provinciali”, dovesse invece essere intesa nel senso di ampliare (e non, quindi, sostituire) le tutele offerte al consumatore, il quale si potrebbe trovare sprovvisto di tutela nei casi in cui il giudice nazionale ritenga di non poter riconoscere il diritto al rimborso delle addizionali in ragione dell’impossibilità di invocare in quanto tale una direttiva in una controversia tra privati.

La sentenza qui in commento in definitiva conferma che l’azione diretta nei confronti dell’Erario rappresenta un ulteriore e autonomo percorso di tutela a disposizione del contribuente. D’altronde, una diversa posizione finirebbe per smentire l’orientamento giurisprudenziale consolidato che riconosce al consumatore l’azione nei confronti del fornitore e, al contempo, per comprimere in modo ingiustificato i diritti degli utenti che la Corte di Giustizia dell’Unione Europea e la Corte di Cassazione intendono, invece, salvaguardare.

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[1] Tra tutte si ricorda Cass. sent. n. 29980/2019 secondo cui: “il consumatore finale dell’energia elettrica, a cui sono state addebitate le imposte addizionali sul consumo di energia elettrica di cui al D.L. n. 511 del 1988, art. 6, comma 3 (nel testo applicabile ratione temporis) da parte del fornitore, può agire nei confronti di quest’ultimo con l’ordinaria azione di ripetizione di indebito e, solo nel caso in cui tale azione si riveli impossibile o eccessivamente difficile con riferimento alla situazione in cui si trova il fornitore, può eccezionalmente chiedere il rimborso nei confronti dell’Amministrazione finanziaria, nel rispetto del principio unionale di effettività e previa allegazione e dimostrazione delle circostanze di fatto che giustificano tale legittimazione straordinaria”.