1. Premessa

L’art. 3 del d.l. n. 21/2026 (c.d. Decreto Bollette) ha previsto che l’aliquota IRAP “è aumentata di due punti percentuali per i soggetti esercenti, in via prevalente, le attività economiche individuate dai codici ATECO di cui alla tabella 1 allegata al presente decreto”, vale a dire:

– le “attività estrattive”, nelle quali si ricomprendono i seguenti codici ATECO e titoli: 06 “Estrazione di petrolio greggio e gas naturale”; 09.1 “Attività di supporto all’estrazione di petrolio e gas naturale”;

– le “attività manifatturiere”, nelle quali si ricomprendono i seguenti codici ATECO e titoli: 19.2 “Fabbricazione di prodotti derivanti dalla raffinazione del petrolio e prodotti da combustibili fossili”;

– le attività di “fornitura di energia elettrica, gas, vapore e aria condizionata”, nelle quali si ricomprendono i seguenti codici ATECO e titoli: 35.1 “Produzione, trasmissione e distribuzione di energia elettrica”; 35.2 “Produzione di gas e distribuzione di combustibili gassosi mediante condotte”; 35.4 “Attività di servizi di intermediazione per l’energia elettrica e il gas naturale”;

– le attività di “trasporto e magazzinaggio”, nelle quali si ricomprendono i seguenti codici ATECO e titoli: 49.50.1 “Trasporto mediante condotte di gas”.

L’aumento opera per due periodi d’imposta successivi a quello in corso al 31 dicembre 2025.

Le risorse rivenienti da tale maggiorazione – stimate in € 469,6 milioni per il 2026, € 545,4 milioni per il 2027 e 74,5 milioni per il 2028 – sono destinate alla riduzione degli oneri di sistema a sostegno delle energie rinnovabili e cogenerazione presenti nella bolletta elettrica, e cioè la c.d. componente ASOS, con l’obiettivo di alleggerire il costo dell’energia per alcune categorie di utenze non domestiche. La riduzione riguarda infatti le utenze in bassa tensione con potenza superiore a 16,5 kW e quelle in media, alta e altissima tensione, ossia prevalentemente imprese industriali e commerciali di dimensioni medio-grandi. Ne restano escluse, tra le altre, le imprese “energivore” già destinatarie di regimi tariffari agevolati, nonché le imprese soggette a particolari discipline di sostegno o compensazione nel settore energetico. La disposizione si colloca dunque nell’ambito di una scelta redistributiva piuttosto chiara: aumentare il prelievo fiscale a carico degli operatori energetici per ridurre, almeno in parte, il costo dell’energia per alcune categorie di utenti.

 

2. Le maggiorazioni di aliquota per specifici settori economici

Il legislatore tributario non è nuovo a interventi che prevedono trattamenti fiscali differenziati per specifici comparti economici. In linea generale, la giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto un ampio margine di discrezionalità nel modulare il carico fiscale tra diversi settori produttivi, purché tale differenziazione trovi una ragionevole giustificazione. Nelle esperienze passate, l’introduzione di aliquote maggiorate è risultata legittima laddove accompagnata da meccanismi di neutralizzazione inseriti in riforme sistemiche, volti a preservare l’equilibrio impositivo complessivo ed evitare asimmetrie derivanti dall’avvicendamento tra nuovi tributi e imposte soppresse. In altri casi invece l’aggravio fiscale è stato bilanciato da misure compensative o correttive, finalizzate ad attenuare l’impatto del prelievo e a garantire la sostenibilità economica per i contribuenti coinvolti.

In sostanza, ciò che ha tradizionalmente consentito di ritenere ragionevoli tali differenziazioni è stata la presenza di un certo equilibrio sistemico: l’aumento d’imposta non appariva come una misura isolata, ma risultava inserito in un quadro normativo capace di bilanciare, direttamente o indirettamente, gli effetti del prelievo proprio in capo al medesimo soggetto che lo subiva. È proprio alla luce di questo parametro di ragionevolezza che la nuova maggiorazione IRAP prevista per il settore energetico solleva alcune perplessità.

 

3. Dubbi sulla tenuta costituzionale della nuova maggiorazione IRAP

3.1. La misura introdotta dal Decreto Bollette si caratterizza per l’assenza di un meccanismo compensativo effettivo a favore dei soggetti incisi dal maggiore prelievo.

Come si è detto, la riduzione degli oneri generali di sistema finanziata tramite l’aumento dell’IRAP è destinata a una platea molto ampia di utenti non domestici, tra i quali potrebbero rientrare, almeno in astratto, anche le imprese energetiche colpite dalla maggiorazione in commento. Tuttavia, dalla lettura dell’art. 3 del d.l. n. 21/2026 (istitutivo della misura in commento) emerge che, in molti casi, la sovrapposizione tra i soggetti “incisi” dalla maggiorazione e i soggetti “beneficiari” della riduzione tariffaria è esclusa in radice. Un’effettiva coincidenza è infatti preclusa, anzitutto, per le aziende di produzione o distribuzione di energia che autoproducono il proprio fabbisogno: tali operatori, risultando di fatto privi di bolletta elettrica, non possono trarre alcun vantaggio dalla riduzione della componente ASOS. Parimenti, ne restano escluse le attività di estrazione o raffinazione di petrolio e gas, in quanto tipicamente classificate come “imprese energivore” e, come visto, espressamente escluse dal novero dei beneficiari della misura.

Anche nei casi in cui un operatore energetico rientri tra i potenziali destinatari della riduzione degli oneri di sistema, l’effetto compensativo appare comunque marginale. Le stime disponibili indicano che il beneficio medio per ciascuna utenza potrebbe risultare piuttosto limitato, a fronte di un incremento significativo del carico fiscale derivante dall’aumento dell’aliquota IRAP. In termini relativi, il passaggio dall’aliquota ordinaria al nuovo livello maggiorato determina un incremento del prelievo superiore al 50% rispetto alla situazione precedente. Ne consegue uno squilibrio tra il peso dell’imposizione e l’eventuale beneficio derivante dalla riduzione tariffaria.

 

3.2. Le perplessità si accentuano se si considera il contesto normativo e temporale nel quale la misura si inserisce. Negli ultimi anni, infatti, il settore energetico è stato più volte oggetto di interventi impositivi straordinari, introdotti in risposta alle tensioni sui mercati dell’energia e agli effetti della crisi geopolitica internazionale, come il contributo straordinario del 2022 contro il “caro bollette” e il successivo contributo di solidarietà temporaneo previsto nel 2023. Pur giustificate da circostanze eccezionali, la loro successione nel tempo ha determinato una pressione fiscale particolarmente elevata su una platea di operatori in larga parte coincidente. In questo contesto, la nuova maggiorazione IRAP rischia di configurarsi come un ulteriore tassello di un prelievo settoriale ormai ricorrente, destinato ad accrescere il carico fiscale complessivo per gli operatori e a rendere di fatto irrilevanti eventuali effetti compensativi.

 

3.3. Un ulteriore profilo problematico riguarda la posizione delle imprese energetiche all’interno del sistema IRAP. A differenza di altri settori – come quello bancario e finanziario – per i quali il legislatore ha previsto regole specifiche di determinazione della base imponibile, le imprese energetiche rientrano generalmente nel regime ordinario applicabile alle imprese “industriali”. Questo elemento potrebbe rendere meno agevole giustificare una differenziazione di aliquota così significativa rispetto ad altri operatori economici che condividono lo stesso metodo di determinazione della base imponibile.

La questione emerge con particolare evidenza con riferimento ad alcune tipologie societarie, come le holding industriali con partecipazioni prevalenti nel settore energetico. In tali casi, infatti, il regime ordinario di determinazione dell’IRAP già comporta, rispetto alle imprese industriali “pure”, sia un ampliamento della base imponibile sia l’applicazione di un’aliquota più elevata. In questo contesto, l’ulteriore maggiorazione prevista dalla nuova disciplina rischia di produrre un effetto cumulativo particolarmente gravoso sul piano impositivo.

 

3.4. I suddetti dubbi non paiono poi attenuarsi valorizzando il carattere temporaneo della maggiorazione in commento. La temporaneità di un prelievo, infatti, non costituisce di per sé un elemento sufficiente a garantirne la ragionevolezza, come del resto ha più volte ribadito la Corte costituzionale.

Nel settore energetico, peraltro, gli interventi fiscali straordinari si sono succeduti con una certa frequenza negli ultimi anni. In un simile contesto, il carattere temporaneo della singola misura rischia di tradursi in una successione di interventi che, nel loro complesso, finiscono per determinare un aggravio fiscale di fatto permanente, o comunque significativamente prolungato.

 

3.5. Né pare potersi ritenere che la giustificazione del maggior prelievo in commento risieda nel contesto di “crisi energetica” che, in passato, ha giustificato l’introduzione di prelievi fiscali ad hoc a carico delle imprese del settore energetico e gasivoro. A ben vedere, infatti, a differenza delle misure adottate in precedenza, nel caso di specie risulta del tutto assente – tanto nel testo della norma quanto nei lavori preparatori – qualsiasi riferimento a una situazione di crisi eccezionale idonea a giustificare l’introduzione della disposizione. Inoltre, sebbene la misura sia stata adottata mediante decreto-legge, strumento che presuppone situazioni di necessità e urgenza, assumono rilievo le dichiarazioni del Presidente del Consiglio dei ministri a commento del d.l. n. 21/2026, il quale ha qualificato gli interventi contenuti nel decreto nel loro complesso come «risposte strutturali e non solamente di emergenza».

A ciò si aggiunga che il decreto istitutivo della maggiorazione in commento è stato adottato prima dell’intensificarsi del recente conflitto in Iran e prima che si registrasse l’attuale aumento dei prezzi energetici e del gas. Inoltre, proprio in risposta a questo nuovo scenario, il Governo ha già preannunciato ulteriori misure, diverse da quella qui considerata, a carico degli stessi operatori della filiera energetica, finalizzate a colpire i maggiori margini che le imprese potrebbero conseguire nella mutata fase congiunturale caratterizzata dall’aumento dei prezzi.

 

4. Considerazioni conclusive

La nuova maggiorazione dell’aliquota IRAP per il settore energetico solleva dubbi sul piano della coerenza sistemica e della ragionevolezza del prelievo. L’intervento si caratterizza infatti per almeno tre elementi di criticità: l’assenza di un reale meccanismo compensativo per i soggetti incisi, il cumulo con precedenti misure fiscali straordinarie che hanno colpito lo stesso settore e la difficoltà di individuare una giustificazione sistemica analoga a quelle che in passato hanno sostenuto interventi simili.

Si tratta di aspetti che potrebbero sollevare non marginali questioni di legittimità costituzionale. In un sistema tributario fondato sui principi di uguaglianza e capacità contributiva, infatti, anche le scelte di politica redistributiva sono tenute a mantenere un adeguato grado di coerenza e proporzionalità.